BIM建筑网作者：王艳华毛万全庞向锦
作者单位：中国市政工程中南设计研究总院有限公司
结合某设计院工程总承包业务发展的经验
分析国家有关EPC建设模式的政策法规和工程审批手续中的缺失和不足
探讨现行国内EPC建设模式中存在的问题及对策
以供行业主管部门参考
01绪论
工程总承包（EPC）是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。
引入工程总承包模式的30多年间，国家出台了一系列工程总承包的政策法规，工程总承包模式得到了长足发展和进步，逐渐形成了一批设计、采购、施工一体化的总承包企业，这些企业不仅具有较强的设计、采购和施工能力，而且具有很强的融资和项目管理能力。在国家相关政策指引下，越来越多的设计院转型进军工程总承包市场，因目前设计行业同质化竞争日益加剧，设计院产值的增长空间逐渐萎缩，只有发展工程总承包，向产业链两头延伸，才能保证企业持续壮大发展。
02该院总承包业务发展状况
该院具有工程设计综合甲级资质，总承包业务发展始于2006年，历年来承担了多项市政公用行业类的工程总承包(EPC)项目，行业涵盖污水处理、给水、路桥、垃圾填埋及渗沥液处理、污泥处置、管道工程和风力发电等，培养了一批从事工程总承包项目的管理人员和技术人员。
03EPC建设模式的痛点
根据该设计院总承包的发展情况和经验总结，发现EPC建设模式运行过程中存在一些问题，比较复杂。下面从EPC模式运行的政策法规、市场环境和参与主体等方面探讨该模式存在的现实问题及对策。
1 EPC总承包模式未完全与国际接轨、未能有效的发挥其优点
EPC管理模式，是国际工程中普遍采用的一种管理模式。我国引进这种模式的初衷是为了加强管理，由专业化的队伍完成工程设计、采购、施工等工作，保证各个环节顺利衔接，加快工程进度，降低工程总造价。但在实际操作过程中，一些项目业主仍然存在过去的“家长制”作风，事无巨细，均要亲力亲为管理，甚至代行EPC总承包商部分职能，自行采购主要设备及材料，直接或间接组织工程招标并确定施工分包商，一定程度上架空了EPC总承包商，使EPC总承包商形同虚设。
而EPC总承包商对施工分包商、材料供应商选择权和决策权的丧失很容易造成工程施工与材料采购相脱节，延误工程进度，降低工作效率。同时设备采购及工程施工在整个项目中占有一个较大的费用比例，部分项目业主的做法也使EPC总承包商的积极性大大降低，使EPC丧失了其本来的意义。
2 EPC项目市场准入条件模糊
关于EPC项目承接资质，国家没有法律法规层面的明文规定，只是在《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》建市[2003]30号文中有这样描述：“鼓励具有工程勘察、设计或施工总承包资质的勘察、设计和施工企业，通过改造和重组，建立与工程总承包业务相适应的组织机构、项目管理体系，充实项目管理专业人员，提高融资能力，发展成为具有设计、采购、施工（施工管理）综合功能的工程公司，在其勘察、设计或施工总承包资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务”。建设部办公厅在建办市函[2003]573号《关于工程总承包市场准入问题的复函》中也指出“具有工程勘察、设计或施工总承包资质的企业可以在其资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务”。
由于不同专业类别的资质等级要求和项目规模划分不尽相同，这就带来了EPC市场准入的混乱。为确保EPC建设模式稳定健康发展，需要主管部门以法律法规形式明确和细化市场准入条件。例如，设计企业开展总承包业务，在设计和调试试运行方面是强项，但是施工阶段是其薄弱环节，如果简单的认为具有设计甲级资质就可以承担该类别的所有工程，未免有些以偏盖全，虽然施工内容一般会分包给有相应资质的施工单位，如果规定投标人具有设计甲级资质外，还需有一定数量的一级建造师等就可以有效提高和保障施工阶段的管理水平。工程总承包企业开展工程总承包业务时，应具有与工程总承包业务相适应的组织机构、项目管理体系和项目管理专业人员。
建议主管部门加快研究制定EPC工程建设企业资质标准和管理规定，取消部分资质类别设置，合并业务范围相近的企业资质，合理设置资质标准条件，注重对企业、人员信用状况、质量安全等指标的考核，强化资质审批后的动态监管。
3 EPC建设模式下市政工程中设计优化和结算审计的问题
市政工程建设项目大多是政府投资项目，项目结算业主均要求以审计部门的审计结果为准，而EPC项目较多为固定总价合同，由EPC总包方充分利用技术优势，采取限额设计方式，并进行设计优化，创造效益，但是项目完成后还要依据竣工图进行审计，优化设计创造的效益在审计时将全部被审掉。如此一来，设计优化不但不能创造效益，相反可能给总包方带来利益损失。
由此，若要提倡EPC总承包商进行设计优化，切实降低工程总造价，并保证其既得利益，需要对于设计优化节省的工程总造价在总承包商与项目业主之间如何分配进行明确细化的成文规定，并形成书面条款在合同中进行约定。
另审计是一种行政法律行为，其目的主要在于揭露基本建设项目中的违法违规行为，提高财政资金的使用效益，是一种行政监督行为，审计结论只对被审计单位有直接约束力。工程结算是一种民事法律行为，是作为平等民事主体的建设方和承包方之间对工程造价进行审查、核对用以确定最终结算的一种办法，结算结果对建设方和承包方均具有法律约束力，是支付工程结算款的依据。
故建议出台实施细则对于工程结算是否需以审计结论为准进行明确规定。
4 建设单位进行EPC招标的条件尚不明确
因EPC总承包的普及性和各政府部门对此类建设模式的理解程度不一，该院在承接项目及开拓市场时对EPC模式的推广较为困难，对于EPC的发包是在可研批复后还是初步设计批复后，尚未明确，导致业主束手束脚，担心违规招标。建议规定如下：建设单位可以依据初步设计，以确定的建设规模、建设标准、投资限额及工程质量、进度要求为标的进行工程总承包项目发包。在设计方案、建设标准、投资限额确定的条件下，建设单位也可以依据项目可行性研究报告进行工程总承包项目发包。
建议可参考《公路工程建设项目招标投标管理办法》交通运输部令2015年第24号、《公路工程设计施工总承包管理办法》的规定，如“公路工程建设项目履行项目审批或者核准手续后，方可开展勘察设计招标;初步设计文件批准后，方可开展施工监理、设计施工总承包招标;施工图设计文件批准后，方可开展施工招标”。
5 EPC招标文件标准文本认定及合同版本适用的问题
建设过程中对于EPC总承包项目的招标文件和合同版本的适用尚无明确规定。目前关于工程总承包项目招标较多的是适用2012版《标准设计施工总承包招标文件》，而设计施工与设计采购施工总承包有一定区别。另合同版本的有建市[2011]139号工程总承包的试行文本和2012版招标文件中所包含的合同版本为设计施工总承包合同。
EPC总承包模式是否应严格执行2012版的招标文件和所附带的合同文本，2011版的工程总承包试行文本可否使用，目前并不明晰。
6 EPC项目投标保证金规定不明确
（1）缴纳比例
2012《招投标法实施条例》第26条规定，标人在招标文件中要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%，无具体金额上的上限规定。《工程建设项目施工招标投标办法》第37条规定，投标保证金一般不得超过项目估算价的2%，但最高不得超过80万元人民币，只是针对施工招标而非总承包招标。
工程总承包项目估算一般较高，动辄数亿，按目前的规定，招标人可收取数百万的投标保证金，对于总承包项目数量多、投资额高的单位，投标保证金缴纳若以招标项目估算价的2%为上限规定，则压力过大。
（2）退还时间
《招投标法实施条例》第27条，招标人最迟应当在书面合同签订后5日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息。实际操作中，招标人与中标人签订合同后，投标保证金的退还也较为苦难，且均不退还银行存款利息。投标保证金旨在约束投标人进行投标活动，投标活动结束，应及时退还未中标人的投标保证金。
综上，建议以具体数字形式明确投标保证金递交最高限额，区分中标人和未中标人的投标保证金退还时间，并强制性要求退还投标保证金银行同期存款利息。
7 政府应以适当形式规范EPC投标报价组成
目前，由于EPC行业指导文件不健全，EPC项目招投标报价的范畴及有关价目的计费标准五花八门，部分业主对价格组成理解不清，导致实施过程中，很多费用承发包人存在争议和纠纷。
EPC项目投标报价的范围、组价方式基本上涵盖了初步设计概算中的大部分内容，其他费用中基本包括建设用地费、建设项目前期工作咨询费、环境影响咨询服务费、招标代理服务费、施工图审查费、竣工图编制费、劳动安全卫生评审费、场地准备及临时设施费、工程保险费、生产准备费及开办费、联合试运转费、造价咨询费、预备费（分为基本预备费和涨价预备费）。
其中，建设用地费中的征地费一般由业主实施，但是例如管网施工中涉及到的临时租地和补偿费等，招标文件需要提供计算办法；施工图审查费一般省级主管部门会发布计费依据。
总承包管理费往往是矛盾重点，目前国家和地方没有针对EPC项目总包管理费的计算标准，而EPC建设模式下，总承包商对工程进行全过程管理，对项目的质量、安全、工期、造价全面负责，并承担所有风险与责任，该费用理应计取。但是实际中缺乏取费依据的情况下，此项费用在最后政府审计时可能会被砍掉，这样就会给总包方带来利益损失，也不利于行业的发展。建议在实施细则中承认总承包管理费的合理性，并明确其计价基数及费率。
8 工程总承包项目的项目经理任职资格不明确
对于EPC项目的项目经理任职资格，目前在《建设项目工程总承包管理规范GB/T50358-2005》中有规定，即“具有注册工程师、注册建造师、注册建筑师等一项或多项资格”。另外，最新的住建部建市（2016）93号文《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》中对项目经理的任职要求表述是“工程总承包项目经理应当取得工程建设类注册执业资格或高级专业技术职称”。笔者认为，注册工程师太宽泛，有些知识体系和比较冷门的注册工程师不太符合EPC项目经理的业务要求，同时EPC项目经理的职业要求是要高于一般施工企业的项目经理的，只具有高级职称就能担任EPC项目经理，对任职资格的要求也不尽恰当。
9 工程总承包行业监管、审批、备案制度没有跟上
办理好质监站和安监站登记备案手续是取得施工许可证的必要条件之一，质监站和安监站的备案目前只有五方主体的格式表格，施工单位也很难确定填写总包单位还是施工分包单位，特别是安监站备案需要提供安全生产许可证，此证件设计单位一般不具备。
目前国家主管部门对于《建筑工程施工许可证》有统一格式的，其中要求填写的参建主体有建设单位、设计单位、施工单位、监理单位，那么设计单位可以填写EPC总承包单位，施工单位到底是填写总包单位还是施工分包单位，填写总包单位的话，总包单位只有设计资质，没有施工资质；填写分包单位的话，恐怕又和业主招投标手续无法对应。
针对此问题建议如下：
（1）尽快出台针对EPC建设模式的质监安监备案和施工许可证的办理制度和表格；
（2）过渡阶段可以采取工程总承包项目所在地住房城乡建设主管部门根据工程总承包企业向分包企业发出的中标通知书或与勘察、设计、施工企业签订的分包合同办理建设工程质量、安全监督和施工许可等相关手续，并在相关表格中增加“工程总承包企业名称”和“工程总承包项目经理姓名”栏目；
（3）取消相关制度中对于工程总承包企业安全生产许可证的要求。
10 工程总承包项目的分包管理制度不明确
对于市政工程，一般为国有资金投资，业主进行发包时采用的是公开招标，对此没有争议，《招标投标法》中也有明确的规定。然而，经过了正式的公开招标后产生的工程总承包商在进行工程分包时，是否需要进行招标，采用何种方式进行招标并不明确，只是在《住房和城乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见》建市[2014]92号文中第十九条提到了工程总承包合同中涵盖的设计、施工业务可以不再通过公开招标方式确定分包单位。在实际的实务操作中，每个地方不同主体的认识不同，分包是否需要公开招标，各方似乎都能讲出一些道理。
所以建议主管部门对此进行明确。我们认为，既然业主在发包时已经进行了公开招标，总包方进行分包时只是自身的企业行为，只要分包单位具备相应的企业资质，并不必须要公开招标，以避免资源的浪费和降低效率。《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（征求意见稿）中明确“对于依法承揽的工程总承包项目，工程总承包企业可以在其资质证书许可范围内自行实施工程项目的勘察、设计、设备采购和施工，也可以根据合同约定或者经建设单位同意，不再通过招标方式将工程项目的勘察、设计或施工发包给具有相应资质的分包企业。”
11 EPC行业非法转包、违法分包的法律界定不清晰
（1）EPC总包单位能否分包
国家近年来力推工程总承包建设模式，并鼓励支持设计院开展EPC总承包建设，设计院一般无施工资质，承接到工程总承包项目后，建筑安装工程必须进行分包。对于施工能否分包的问题，无论是在与业主沟通还是工程接受国家审计时，均被认为不可分包。主要依据在于《建筑法》第28条，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。建办市函[2003]161号和573号文以函件的形式明确工程总承包的施工需由施工资质的单位承担，效力层级远远低于建筑法。望对于此问题在法律层面给出明确规定。
（2）施工单位能否对非主体的专业工程进行分包
根据《合同法》及《建筑法》的有关规定，建设工程的发包方可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包方，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包方。总承包人或者勘察、设计、施工承包人经发包人同意，可以将自己承包的部分工作交由第三人完成。第三人就其完成的工作成果与总承包人或者勘察、设计、施工承包人向发包人承担连带责任。但分包方将其承包的工程再分包为法律所禁止。实践中，总承包人或者分包人往往将承包的工程劳务作业部分分包给其他单位来完成。
那么，对于不具有施工资质的设计院承接的EPC项目，工程总承包单位会把土建安装工程打包发包给一家施工单位，由于市政基础设施投资项目一般体量较大、专业较多，施工单位可能有些非主体的专业工程自己无法实施而需要分包，施工单位再行分包的这种行为是认定为二次分包还是一次分包，如果是二次分包就会被认定为转包；如果算一次分包，那么就需要有政策制度支撑EPC单位发包给施工单位不算做分包。
12 EPC项目的税务征收问题
EPC总承包模式下，业主与承包人签订一体化的总承包合同，合同内容包括设计、建筑施工与安装、设备采购等，每一部分内容适用的税率各不相同。根据相关规定“纳税人兼营销售货物、劳务、服务、无形资产或者不动产，适用不同税率或者征收率的销售额；未分别核算的，从高适用税率”。
对于此规定，我们通常做法是在总承包合同中列明具体的设计费、设备费用、建筑工程费用、安装工程费用，以在建设过程中开具发票时适用不同的税率缴纳相应税款。然而有些项目业主不同意在合同中列明各项费用，只明确总承包工程的计价原则，此种情况下，合同如何才能达到税务部门分别核算的要求尚无具体标准。
13 国家和地方尚无EPC工程资料的编制规程
目前，国家和地方尚无EPC工程资料的编制规程，地方主管部门和档案馆对此认识也不统一，EPC工程资料的编制只能参考平行发包模式的资料编制规程基础上修改，最后如何组卷也存在争议。平行发包的五方主体为建设单位、勘察单位、设计单位、监理单位和施工单位，现行资料编制规程中的表格都只能体现以上责任主体的签署，对于EPC工程总承包单位的在资料编制中角色的处理，各方都意见不一，导致很多表格需要在编制过程中讨论和修改，如此工作没有指导性，也降低了工作效率。因此，请主管部门尽快完善针对EPC工程的资料编制规程。
14 跟踪审计和审计控制制度不健全
目前针对EPC项目的审计做得还不够完善，事前审计做得不足。目前的审计通常是按照国家计划统一执行的，时间比较集中，常发生被审计项目完工的时候审计才开始介入，很容易造成在建设过程前期和中期问题已经产生，而事后弥补起来成本太大或无法弥补，造成巨大损失浪费。EPC模式作为一种新的管理模式在我国应用的还比较少，难免会存在各种问题。审计作为国家的免疫系统有义务促进这种模式的完善。通过揭示EPC管理模式制度上的缺陷及管理上的漏洞，促进建立有利于科学发展的体制机制，使该管理模式在我国能真正建立起来。
在EPC项目前期阶段，审计应及时跟进，通过审查设计、概预算及招投标过程，查看各种规章制度，关注政策执行力度，及早地发现问题的苗头，及时提出有针对性的建设性意见，保证工程的顺利进行，发挥审计的预警功能。在事中审计阶段可以重点监督工程质量及财务运行情况，督查各方的履约情况；事后审计则可重点审查工程结算情况。这样则可以拉长和拓展审计监督的时空距离，促进投资决策的民主性和科学性，提升审计监督效能。
15 推进EPC市场监管信息化与诚信体系建设
建议加快推进全国EPC工程建设企业、注册人员、工程项目数据库建设，印发针对EPC项目全国统一的数据标准和管理办法。各省级住房城乡建设主管部门要建立建筑市场和工程质量安全监管一体化工作平台，动态记录EPC项目各方主体市场和现场行为，有效实现建筑市场和现场的两场联动。各地可结合本地实际，制定完善相关法规制度，探索开展EPC工程建设企业和从业人员的行为评价办法，逐步建立“守信激励、失信惩戒”的市场信用环境。
16 其他方面
（1）建议明确为项目前期准备提供设计、咨询服务的单位是否有资格参与工程总承包投标；
（2）建议明确EPC合同的结算方式，对总承包项目在计价和结算时对合同中的固定总价部分不再另行审定；
（3）由于总承包企业具有设计施工一体化的技术和管理优势，更有利于建筑信息模型BIM技术的推广应用，建议在工程总承包的设计、采购、施工、试运行等各个环节中推广应用建筑信息模型BIM技术，以提升工程总承包综合水平。
综上所述，关于工程总承包，虽然国家在2003年发布了“30号文”，并于2005年颁发了《建设项目工程总承包管理规范》(GB/T 50358—2005)国家标准，但在许多方面还缺乏与实际操作直接相关的政策性法律法规和指导性规定，且 EPC的运作需要健康的市场氛围和环境条件，而我国在这方面问题很多。行业主管部门需要推动和建立适合工程总承包发展的招标投标和工程建设管理机制，调整现行招标投标、施工许可、现场执法检查、竣工验收备案等环节管理制度，为推行工程总承包创造良好的政策环境。
04结语
工程总承包行业的发展进入到了黄金时期，但国家相应的政策配套尚不完善，需要有关主管部门加强引导和规范。以上是笔者从事工程总承包业务以来的一些管理心得和实务经验总结，借此与工程总承包从业人员和政府主管部门分享，不装配式房屋当之处，敬请指正。
wx851337014 3个月前 (10-01)说：
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