装配式|第一时间解读：《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（推荐阅读）

栏目/我是造价人

文/茅洪斌、张建荣 上海东方投资监理有限公司

前言

日前，国务院办公厅下发了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（以下简称“意见”），为此,本微信平台特邀茅洪斌老师对此进行解读与点评。

一、导论：建筑业迎来重大变革

该意见可视作建筑业供给侧改革，也是建筑业发展的新路标，总体思路是简政放权，简政放权是李克强当选总理时的政治承诺。

建筑业相关监管和制度本来是住建部份内的事，现在由最高级别部门颁发，可见改革力度之大。并且，此文件并非务虚，而是有具体的细节和操作方案，可谓 “面面俱到”，对建筑业的方方面面均有所涉及，如质量安全管理、资质管理、招投标制度、全过程造价控制、竣工结算等更多微观层面。监管有新思路，改革有新举措，给人耳目一新之感。惟变所适，一切都在变，再也不能抱残守缺墨守成规，不能只埋头苦干，更要抬头看看外面的世界，紧跟时代步伐。

“意见”不讳言中国建筑业存在的问题，如建筑业大而不强，核心竞争力弱，整体素质差，监管不健全、生产方式落后、建筑设计水平低、质量安全事故多、违法违规行为屡禁不止等。何以解决这些痼疾？就是坚持问题导向，用制度改革解决行业问题，深化建筑业“放管服”改革，完善监管体制机制，优化市场环境，解放生产力，打造“中国建造”品牌。生产力决定生产关系，生产关系影响生产力，生产关系要适应生产力的发展而不能成为束缚生产力的桎梏。

二、建筑业改革措施

（一）、优化企业资质和个人资格管理

1、简化工程建设企业资质类别和等级设置，减少不必要的资质认定，在其资质类别内放宽承揽业务范围限制。建筑商最核心的能力是强有力的团队和组织资源的能力，而不是具备多少资质。随着社会进步，分工更细，涌现许多专业化公司和劳务队伍，承包商的任务是协调和整合这些资源。特殊领域的资质不可能取消，需要准入门槛，一般性资质要淡化和取消，这是改革方向和未来趋势。

2、取消不必要的个人执业资格，减少社会交易成本，对那些法律条例规定需要设立的注册执业资格进行从严管理，加大执业责任追究力度，明晰注册执业人员的权利、义务和责任。企业资质淡化，那么个人执业资格挂靠就失去需求和市场。考证为了挂靠、证书可以交易和重证书轻实力等现象本身就是制度性漏洞，应让执业资格回归执业的属性，资格证书应该代表个人的专业能力和执业水平，也意味着执业的责任与风险。对违反有关规定、造成工程质量事故的，给予注册执业人员暂停执业、吊销资格证书、一定时间直至终身不得进入行业等处罚。

（二）、完善招标投标制度

《工程建设项目招标范围和规模标准规定》规定的招投标范围过于宽泛，几乎大部分工程都要走法定招投标程序，无形中增加社会交易成本，需要重新修订，缩小并严格界定必须进行招标的工程建设项目范围，放宽有关规模标准，防止工程建设项目实行招标“一刀切”。根据原标准，住宅属于涉及公共安全的建筑，所以，不管是国有投资还是民间投资必须招投标。根据“意见”精神，民间投资的房屋建筑工程中，由建设单位自主决定发包方式，政府不作强制性规定。民间投资如何发包政府本来就不应该进行干预。为什么对招标投制度进行改革，因为国内招投标往往流于形式，现行的招投标制度不能杜绝内幕交易和暗箱操作，反而通过招投标程序合法化了，这就违背了设立招投标制度的初衷，如何解决？

1、将依法必须招标的工程建设项目纳入统一的公共资源交易平台，招标投标交易全过程电子化和评标异地化，这两招是釜底抽薪之计，“明招暗定”没法操作了，不法之徒无机可乘了。

2、对依法通过竞争性谈判或单一来源方式确定供应商的政府采购工程建设项目，符合相应条件的应当颁发施工许可证，不一定要走招投标程序，减少不必要的招投标。

（三）、加快推行工程总承包

这里的工程总承包没明确定义，根据范围大小，总承包有两种方式，一种是工程施工总承包，一种是设计、施工和采购总承包。根据文本分析，“意见”所描述总承包应该是施工总承包，不包括设计和采购。其实力度可以更大些，应该推行设计、施工和采购总承包模式，更快地与国际接轨。

1、装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。现在上海等地区对于新建建筑都强制要求采用装配式建筑，装配式建筑原则上应采用工程总承包模式，那么，这些工程都应采用总承包模式。上海此前发布的地方性文件也是提倡设计施工采购工程总承包模式，国外施预制装配式工图由承包商设计，设计施工一体化更利于提高建筑业生产力水平，减少行业内部的割裂。中国已经是建筑大国，每年消耗全球60%的水泥，50%钢材。以后的大趋势可能是建筑企业大量并购设计单位，有条件的设计公司也可收购建筑企业，设计与施工相互分离的体制将有根本性会改变。

2、政府投资工程应带头推行工程总承包。现在马上推行总承包估计有难度，时机也不成熟，建设单位往往把原有的工程进行肢解，以照顾多方利益。总承包等于是把里边的巨大利益让渡给总包单位了。政府要推行的事虽有阻力，但谁敢冒着政治风险对着干呢？

3、除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包单位可以不通过招投标直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务，这也是间接减少招投标。

（四）、培育全过程工程咨询

单一的咨询业务是有局限性的，缺乏全方位服务和宏观视野，因而影响咨询质量。

鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。这个已经是暗流涌动，并购重组正在热身。你要做大做强，就要进行多元化，当然也不是偏离主业，搞不相关的多元化。投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价咨询本质上都是建设工程的咨询服务，它们虽然各自独立但相互关联，联合经营的好处是让数据共享专业调协业务集成成为可能，减少许多重复性劳动，避免各自为战，从而降低整个咨询成本，提高咨询水准。

政府投资工程应带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务。全过程咨询服务对建设单位来说虽然增加刚性成本，但从成本控制角度，由于专业工程咨询的全程介入和事前控制可以节约更多的成本。这既增加就业岗位，又增加企业效益，两全其美。一些项目由于没有全过程造价咨询服务，所造成的浪费和流失非常惊人。全过程造价咨询服务的必要性是不言而喻的。

（五）、建立统一开放市场

打破区域市场准入壁垒，取消不合理准入条件；严禁擅自设立或变相设立审批、备案事项，为建筑业企业提供公平市场环境。

政府有权力扩张的冲动，审批手续复杂重叠繁琐，增加企业负担。减少审批简化审批，可以部分释放改革红利。

地方和行业保护主义由来已久，其实是近亲繁殖保护落后，越是开放的地区越是经济发达，市场化程度越高的地区，经济越繁荣。中国坚持市场方向，这个不会逆转，但还不是完全市场经济，从而制约生产力的发展。

（六）、加强承包履约管理

1、引导承包企业以银行保函或担保公司保函的形式，向建设单位提供履约担保，而不是用保证金形式，履约保证金占用施工单位大量资金，之前国务院发文清理规范和取消了许多建筑行业保证金事项。

2、对采用常规通用技术标准的政府投资工程，在原则上实行最低价中标。这是重大进步，最低价中标才是最合理最公平的制度，这将导致各省市相关部门的评标办法将随着改变，比如上海于7日发布的《上海市房屋建筑和市政工程施工招标评标办法》中综合评估法、经评审的合理低价法、简单比价法也将面临着改变。我们积极响应：对于常规通用技术标准的政府投资工程，实行最低价中标的做法。

3、有效发挥履约担保的作用，防止恶意低价中标后不履约，或偷工减料和二次经营等手段增加造价甚至以停工相要挟，确保工程投资不超预算。

4、完善工程量清单计价体系和工程造价信息发布机制，形成统一的工程造价计价规则，合理确定和有效控制工程造价。如果更发有发挥市场的基础性决定性作用，就不必太依赖于计价体系、信息价和计价规则，而应由市场形成价格，通过招投标确定价格。

（七）、规范工程价款结算

中国式的结算确实存在不少问题，结算争议多，结算周期长，工程款拖欠是建筑业的顽疾，到了必须痛治时候。

1、建设单位不得将未完成审计作为延期工程结算、拖欠工程款的理由。在结算稿上写着“最后以审计结论为准”的做法将不合规定。审计久拖不决，工程款因此被长期拖欠，有的更恶劣，故意拖延审计，以达到拖欠工程款的目的。要约束这些行为，即使未完成审计也要支付工程价款，如可留少部分工程款如5%，待审计结束后支付。

2、未完成竣工结算的项目，有关部门不予办理产权登记，这样建设单位才有压力和紧迫感。

3、对长期拖欠工程款的单位不得批准新项目开工。这个制裁力度有点大，拖欠工程款直接影响新项目开工，谁敢拖欠，除非后续无新开项目。

4、严格执行工程预付款制度，及时按合同约定足额向承包单位支付预付款。

有了这些措施手段和制度配套，可以减少审计拖延和工程款拖欠的问题。建筑市场是卖方市场，建设单位处于有利地位，而施工单位则相对弱势，制度建设就是要对市场主体再平衡，适当向弱势的一方倾斜。

（八）、推进BIM的集成应用

加快推进建筑信息模型（BIM）技术在规划、勘察、设计、施工、造价咨询和运营维护全过程的集成应用，实现工程建设项目全生命周期数据共享和信息化管理，为项目方案优化和科学决策提供依据，促进建筑业提质增效。

关于BIM的应用，各级政府多次出台政策进行鼓励和支持甚至给予补贴，然而，国内BIM应用效果一直不理想，何也？任何一项新技术的推广应该走市场路线，由市场来选择，让市场决定它的命运。过于热情，急于求成，有时无异是拔苗助长。BIM技术到底好不好？好，这是肯定的，但在中国还不成熟，急于推广暂不能产生价值，反而增加使用成本，如一些项目因政府强制使用BIM，实际却没多大用处，成为摆设，反而增加企业的成本，从而导致对BIM的反感。有的则成为生财之道，这岂不走向了推广BIM的反面？所以，政府强推反而毁了BIM，这个应该深刻反思，要尊重技术应用规律，敬畏市场。

三、结语

总体来说，“意见”以推进供给侧结构性改革为主线，按照适用、经济、安全、绿色、美观的要求，深化建筑业改革，促进建筑业持续健康发展，为新型城镇化提供支撑，对建筑业进行把脉和定位。

“意见”除了本文所点评的内容（本文以招标与造价内容为解读重点）之外还涉及了工程质量安全管理与监管，改革建筑用工制度，推进建筑产业现代化，推广智能和装配式建筑，提升建筑设计水平，加强中外标准衔接，提高对外承包能力，参与“一带一路”建设，鼓励建筑企业开拓国际市场等内容。

最后要说一句，国内很多专家谨小慎微，对政策文件只停留在解释性层次，不敢越雷池一步，很少有批判性思维。然而，毋容置疑，任何一项政策和改革措施都有其局限性，不会是十全十美的，所以我们除了解其实质内涵，分析它的内容、作用及影响外，对其存在的问题和瑕疵进行大胆质疑，提出建设性意见。批判不是仇恨，而是对错误的否定，以自己的学识影响高层决策。可喜的是我们的许多观点正被逐渐采纳，我们的思路与改革的方向基本吻合，在已经出台的政策中得到体现，也会反应到后续出台的政策中，社会也由此而波浪式进步，这才是一个学者应有的社会责任。

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